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一、專項債總體特點

根據目前國家層面已發布的相關法規和政策文件，專項債通常以省級單位為統籌、發行主體，主要用于有一定收益的公益性項目的投資建設。所謂“有一定收益的公益性項目”通常指能夠發生繼續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入能夠完全覆蓋專項債券還本付息規模的項目。專項債期限通常在510年之間，目前看期限有進一步拉長的趨勢。專項債以對應的政府性基金或專項收入歸還，不占用財政一般公共預算。債券專項債的還款方式可以采用每年等額本息或者每年付息到期一次還本等方式。

二、城鎮污水處置行業適合將PPP模式與專項債進行結合

1城鎮污水處置項目適合專項債

目前，國城鎮污水處置市場已經發展三十余年，市場化運作模式已經比較幼稚，市場化運作比例也處于較高的水平。眾多的知名企業和上市公司主業聚焦于污水處置行業。參與的各方對于污水處置相關項目的市場化、多元化融資態度較為開放積極，運作經驗也相對豐富。這為在污水處置項目中有機結合各種運作方式打下了良好的基礎。

根據財政部、國家發展改革委、住房城鄉建設部共同發布的污水處置費征收使用管理方法》財稅〔2014〕151號）由排水單位和個人繳納的居民污水處置費（以下簡稱“使用者污水費”屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預算管理，實行專款專用。該機制完全符合相關法規對專項債還款來源的要求。而且目前使用者污水費基本上與城鎮供排水費合并繳納，收入來源相對穩定有保障。

污水處置PPP項目的結算污水處置費單價在項目前期財務測算時一般覆蓋了項目投資、日常運營利息和相應投資收益。污水處置PPP項目結算污水處置費通常都包括使用者污水費和政府補貼兩部分，由政府統收統支，分別來自政府性基金收入和一般公共預算支出。這給予了政府方相關資金調度更高的靈活性。

2城鎮污水專項債項目需要市場化融資

參照上海、廣東、浙江等地已發布的污水處置利息監審方法中所列的污水處置費組成部分，再結合當前使用者污水費單價水平（全國各地多數在0.91.5元/噸之間）來看，使用者污水費主要覆蓋的還是污水項目日常生產經營本錢。從若干污水處置項目的測算案例可見，單一新建污水項目的使用者污水費扣除項目日常經營利息后的凈收入已經處在較低水平。而且新建污水處置項目的負荷是逐漸增加的專項債常見的期限內（510年）依照專項債發行利率和利息保證系數至少要達到1.1要求測算，單個新建污水項目可承擔的專項債額度相對于投資額占比很低。因而，為新建污水處置項目申報專項債額度時，通常需要統籌某一區域整體的污水處置費收入。

專項債由各地市匯總本轄區內有效需求后上報至省級單位，由省級單位評審、統籌后予以公開發行。結合公開發行的市場因素，最終各項目實施機構獲得的額度通常會小于當初申報的額度。即使該項目政府方已經籌足了項目資本金，專項債也難以覆蓋剩余局部的金額。因此，污水處置項目除了專項債以外，通常還需進行市場化融資。

三、污水PPP項目與專項債的具體結合路徑

綜合前文所述，對于新建的污水處置PPP項目，操作層面可探索如下路徑將PPP模式與專項債進行結合。

1專項債作為政府投資部分

該路徑應對項目建設內容進行投資劃分。明確專項債獲批額度后，政府方投資部分以專項債作為資金來源，項目公司負責項目其余局部的投融資。考慮到項目作為一個整體建設運營更便于責權統一，政府方需協調項目不同投資部分為同一建設主體。可采取政府投資部分EPC工程和PPP社會資本推銷打捆招標的方式。項目全部設施均由項目公司建設和運營，由項目公司承擔全部的投資、建設、運營風險。此路徑的PPP局部無需政府參股。項目結算污水處置費測算時，投資額對應項目總投資扣減專項債的局部；項目運營利息對應項目全部設施（包括政府投資部分）運營本錢。政府方可以充分統籌結算污水處置費，采用政府性基金收入歸還專項債部分，通過政府性基金收入的余額（如有）和一般公共預算支出向項目公司支付結算污水處置費。

2專項債作為項目資本金

根據2019年9月國務院常務會議精神和財政部副部長在財政部“加快發行使用地方政府專項債券”新聞發布會上的表態，專項債可以用作城鎮污水處置項目的資本金。考慮到專項債到位額度相較于申報額度縮水的可能性，建議項目資本金在不包括專項債的情況下也需達到國家關于資本金比例的要求。該路徑要求政府方參股項目公司。專項債到位后，政府方可用于增加項目資本金及提高持股比例，同時減少項目債務規模和財務費用。

從當前法規、政策考慮，專項債作為資本金相較于貸款是劣后級受償。銀行也一定要求優先歸還貸款。因此在項目結算污水處置費測算時，對應的項目投資額同樣要扣減專項債的局部。同樣需要政府方統籌結算污水處置費，分別歸還專項債和向項目公司支付結算污水處置費。

3專項債作為項目債務資金

該路徑是政府方將專項債資金經由政府方出資代表以股東借款（政府參股）或委托貸款（政府不參股）方式歸還給PPP項目公司，項目公司以經營收益向政府方或政府方出資代表還本付息，政府用還本付息資金歸還專項債。

該路徑的操作為政府方向社會資本控股的企業歸還資金。目前政策文件僅明確要求專項債用于項目建設，并沒有明確允許如此操作。但該路徑還原了專項債作為債務資金的實質，歸還專項債的資金來源也來自于項目本身的現金流，同時還有利于項目各方操作以及與再融資債券的銜接。

綜合上述專項債與PPP城鎮污水處置項目上可能的操作路徑來看，兩者還是缺乏市場化的順暢的銜接機制。若要兩者真正融合，各自發揮其機制優勢，還需政策進一步的統籌和協調。