上海純水設(shè)備解析：環(huán)評制度改革的深意
作者：孔祥成 作者單位：山東省濟(jì)寧市環(huán)境評審中心
環(huán)評制度改革實(shí)行最大幅度簡政放權(quán)，涉及環(huán)評方面的審批已由5項(xiàng)變?yōu)?span>1項(xiàng)，可以說在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻(xiàn)。
近年來，環(huán)評制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革。一是取消建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批，建設(shè)單位無需生態(tài)環(huán)境部門批準(zhǔn)即可進(jìn)行調(diào)試生產(chǎn)。二是環(huán)評登記表由審批改為備案，依照環(huán)評分類目錄，登記表項(xiàng)目只需建設(shè)單位在備案管理系統(tǒng)自行備案即可。三是新的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境維護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由建設(shè)單位自行組織環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收。四是取消環(huán)評資質(zhì)管理，杭州純水設(shè)備放開市場，建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位為其編制環(huán)境影響評價文件，具備相應(yīng)技術(shù)能力的也可自行編制。
由此引發(fā)了社會廣泛議論，有人認(rèn)為從環(huán)評到備案、環(huán)評分類降級、環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)取消等，意味著環(huán)評不重要了對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該正確認(rèn)識環(huán)評制度改革，從改革的初衷、改革的方向措施，改革的效果來評價。
環(huán)評改革是深化“放管服”改革的具體體現(xiàn)。深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動經(jīng)濟(jì)社會繼續(xù)健康發(fā)展，黨中央、國務(wù)院作出的重大決策安排。環(huán)評制度改革實(shí)行最大幅度簡政放權(quán)，涉及環(huán)評方面的審批已經(jīng)由5項(xiàng)變?yōu)?span>1項(xiàng)，僅保留了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批。同時，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展，及時對《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》進(jìn)行更新，從生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計情況來看，目前大約80%建設(shè)項(xiàng)目不需要進(jìn)行環(huán)評審批。可以說在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻(xiàn)。
環(huán)評改革有利于提升環(huán)評質(zhì)量。新修訂的環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定，將促使建設(shè)單位切實(shí)把環(huán)評文件的編制質(zhì)量放在心上，主動作為，落實(shí)環(huán)評文件內(nèi)容，有利于建設(shè)單位從環(huán)評編制質(zhì)量方面擇優(yōu)選擇技術(shù)單位，凈化和規(guī)范環(huán)評從業(yè)市場。同時，也有利于進(jìn)一步激發(fā)市場活力，通過更加充沛、公正的市場競爭，提升環(huán)評技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)意識，優(yōu)勝劣汰，推動環(huán)評工作高質(zhì)量發(fā)展。
環(huán)評改革強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管。各級生態(tài)環(huán)境部門開展的環(huán)評改革專項(xiàng)督導(dǎo)，使環(huán)評文件的技術(shù)校核實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，對環(huán)評領(lǐng)域違法違規(guī)行為實(shí)行嚴(yán)管重罰。近期，生態(tài)環(huán)境部就向?qū)幭摹?nèi)蒙古、黑龍江、河南等省級生態(tài)環(huán)境部門移送局部環(huán)評機(jī)構(gòu)問題線索，要求相關(guān)生態(tài)環(huán)境部門依法開展調(diào)查取證，發(fā)出了強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的有力信號。
環(huán)評改革更加注重空間管控。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實(shí)施方案》要求牢固樹立底線意識，將生態(tài)維護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，落實(shí)到區(qū)域空間上，根據(jù)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境屬性制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，形成以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。目前各地正在以地市為單元，純水設(shè)備推進(jìn)區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作。2018年，各省、市相繼以印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價的意見》等形式，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評，將空間管制、總量控制和環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制融入規(guī)劃編制的全過程。各級生態(tài)環(huán)境部門不時加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評的管理和成果應(yīng)用，對未完成或未開展規(guī)劃環(huán)評的不予受理其涉及的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件。
環(huán)評改革強(qiáng)化源頭預(yù)防與排污許可之間的銜接。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》國全面實(shí)施排污許可證制度。2017年11月，原環(huán)境維護(hù)部印發(fā)了關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》提出“環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)”一方面要推動環(huán)境影響評價更加科學(xué)，嚴(yán)格污染物排放要求;另一方面在排污許可管理中，嚴(yán)格依照環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求核發(fā)排污許可證，維護(hù)環(huán)境影響評價的有效性。2018年，全國完成了屠宰、淀粉等6個行業(yè)排污許可證核發(fā)工作，2019年將完成畜牧業(yè)、食品制造業(yè)等15個行業(yè)大類22個細(xì)分行業(yè)排污許可證的核發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)排污許可的行業(yè)全覆蓋。
2.環(huán)評改革有利于提質(zhì)增效
作者：劉賢春 作者單位：安徽省肥西縣環(huán)境維護(hù)局
環(huán)評改革是深化“放管服”改革的舉措之一，有利于除弊興利、提質(zhì)增效。筆者認(rèn)為，主要體現(xiàn)了4個強(qiáng)化。
一是強(qiáng)化了環(huán)評立法本意的復(fù)位。環(huán)評立法意在從源頭防止項(xiàng)目建成后對生態(tài)環(huán)境造成影響，服務(wù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。但是環(huán)評實(shí)施過程中的諸多弊端嚴(yán)重偏離了立法本意。比方，環(huán)評質(zhì)量不高、效能欠佳、弄虛作假、評價結(jié)論與項(xiàng)目實(shí)際不符;環(huán)評機(jī)構(gòu)不規(guī)范，杭州純水設(shè)備環(huán)評市場混亂;落實(shí)環(huán)評責(zé)任異化、扯皮，影響項(xiàng)目落地等。因此，新修訂的環(huán)境影響評價法》從祛除這些弊端入手，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化立法本意的復(fù)位，有效維護(hù)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性、嚴(yán)肅性，使防控生態(tài)環(huán)境污染與破壞的閘門”更加堅固。
二是強(qiáng)化了環(huán)評責(zé)任，保證質(zhì)量。環(huán)評不落實(shí)或落實(shí)不到位的違法獎勵案件，生態(tài)環(huán)境部門占有較高比重。原因之一，一些企業(yè)認(rèn)為環(huán)評結(jié)論及措施不切實(shí)際，落實(shí)起來難，效果也不好，或者認(rèn)為自己花了錢，環(huán)評質(zhì)量的好壞責(zé)任就應(yīng)該在編制單位，使一些項(xiàng)目環(huán)評措施懸空。原因之二，環(huán)評編制質(zhì)量不高。為獲批資質(zhì)，有的花錢“借用”環(huán)評工程師證件，找?guī)讉�“寫手”便組成了有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)。還有的環(huán)評機(jī)構(gòu)被項(xiàng)目單位牽著鼻子走，按企業(yè)要求出具評價結(jié)論，純水設(shè)備或怕?lián)L(fēng)險出具不切實(shí)際的環(huán)評，增加了企業(yè)本錢。而取消環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)，企業(yè)有了自主權(quán)，準(zhǔn)入門檻低了責(zé)任要求、質(zhì)量要求卻高了強(qiáng)化了企業(yè)的責(zé)任意識。同時強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)處分、行業(yè)禁限、個人誠信、刑事追究等硬約束，這也有利于提升環(huán)評的質(zhì)量。
三是強(qiáng)化了環(huán)評工作的提質(zhì)增效。新修訂的環(huán)境影響評價法》給予項(xiàng)目投資者環(huán)評操作主動權(quán)與自主權(quán)，時間與工作可以自己控制掌握。對于項(xiàng)目投資，時間就是效益，以前完成一個項(xiàng)目環(huán)評快則兩三月慢則一年半載，拿到環(huán)評文件還要審批;現(xiàn)在則是手續(xù)簡化，大大節(jié)約了時間。從這個層面講，環(huán)評改革促進(jìn)了企業(yè)管理更加高效，項(xiàng)目落地快、投產(chǎn)快、見效快，實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)增效，節(jié)約了企業(yè)本錢，可以更好推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。
四是強(qiáng)化了投資者合法利益的維護(hù)。以前，生態(tài)環(huán)境部門到企業(yè)執(zhí)法，首先看項(xiàng)目環(huán)評文件，對照評價結(jié)論查詢題，對企業(yè)生態(tài)環(huán)境前端管理更加注重，弱化了中端和末端管理，企業(yè)污染排放常有漏網(wǎng)之魚。環(huán)境執(zhí)法中，太依賴環(huán)評文件，有時也會出現(xiàn)獎勵不客觀、不公正的情況。環(huán)評制度改革后，對于生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員來說，會將監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后，更切合實(shí)際，提高了執(zhí)法管理效能，維護(hù)了企業(yè)合法利益;對于企業(yè)來說，也會有的放矢，從維護(hù)自身利益的角度動身，將環(huán)評做到精準(zhǔn)、切合實(shí)際并認(rèn)真落實(shí)，有利于協(xié)同推進(jìn)污染防治攻堅。
3.環(huán)評改革是環(huán)評制度的重塑
作者：但家文 沃原 作者單位：生態(tài)環(huán)境部西南督察局
新修訂的環(huán)境影響評價法》公布以來，社會上對環(huán)評改革的議論不絕于耳，一些人言之鑿鑿，列舉若干理由認(rèn)為環(huán)評弱化已成不可逆趨勢。但在筆者看來，這些論調(diào)不只以偏概全、認(rèn)識膚淺，而且沒有真正理解環(huán)評改革的精髓所在
原有環(huán)評工作模式，主要存在以下弊端：
一是環(huán)評審批過度集權(quán)，要求一大批污染輕、影響小的建設(shè)項(xiàng)目，也必需完成一整套煩瑣、冗長、復(fù)雜的環(huán)評審批手續(xù)，一定水平上降低了行政審批效率，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
二是生態(tài)環(huán)境部門要么通過事無巨細(xì)的保姆式”審批，將大量本該由企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給地方政府;要么因頂不住強(qiáng)大的行政干預(yù)壓力，給違法建設(shè)項(xiàng)目開口子。
三是企業(yè)錯位異化了環(huán)評審批本身的目的一心追逐審批許可，而把企業(yè)應(yīng)該承當(dāng)?shù)奈廴痉乐魏蜕鷳B(tài)環(huán)境維護(hù)主體責(zé)任置之腦后。一些污染防治措施自始至終只停留在環(huán)評報告中，杭州純水設(shè)備并沒有真正落實(shí)，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。
四是少數(shù)不法企業(yè)為獲得環(huán)評批復(fù)，通過各種手段向環(huán)評機(jī)構(gòu)、審批人員、評估專家輸送“買路錢”讓局部違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目披上合法外衣。當(dāng)這類項(xiàng)目被依法關(guān)閉、拆遷時，地方政府又不得不出巨資賠償，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失。
環(huán)評領(lǐng)域“放管服”改革正是為有效破除上述弊端、推進(jìn)簡政放權(quán)而采取的重大舉措，實(shí)施以來取得了良好效果，受到社會各界好評。
但我也應(yīng)清醒看到基層生態(tài)環(huán)境部門受法律權(quán)限、機(jī)構(gòu)編制、業(yè)務(wù)能力、資源手段、保證條件等諸多因素制約，存在接不住、管不好的問題，無法對眾多的建設(shè)項(xiàng)目和違規(guī)的第三方服務(wù)企業(yè)形成有效監(jiān)管，難以完全遏制項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和環(huán)評演講以次充好等問題。局部企業(yè)缺乏必要的自律、律和風(fēng)險意識，缺少做好環(huán)評報告的內(nèi)在動力，純水設(shè)備也不太在意環(huán)評報告的內(nèi)容與質(zhì)量，沒有把環(huán)境影響評價與自己承擔(dān)的法律責(zé)任掛起鉤來，更多是走過場。環(huán)評第三方服務(wù)市場缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，第三方服務(wù)企業(yè)缺少創(chuàng)新性技術(shù)方法和溢價定價能力，同質(zhì)競爭激烈，演講質(zhì)量整齊不齊，照抄照搬嚴(yán)重，少數(shù)環(huán)評方案甚至沒有操作性可言。
新修訂的環(huán)境影響評價法》加大了對違法建設(shè)項(xiàng)目的獎勵力度，明確第三方服務(wù)企業(yè)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對環(huán)評演講編制人員設(shè)置了從業(yè)禁止條款，建設(shè)項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管得到全面加強(qiáng)。2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議決定再取消25項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，上半年全國要將工程建設(shè)審批時間壓縮一半，取消、簡化和下放行政許可是大勢所趨。
各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)正視“放管服”改革中存在問題和短板，審慎評估總結(jié)前一階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有針對性地采取措施予以完善。注重從體系上實(shí)現(xiàn)環(huán)評工作的自我重塑，進(jìn)一步突出“寬進(jìn)嚴(yán)管”這既是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策安排，也是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力制度性武器，必將對加強(qiáng)污染源頭控制、防范環(huán)境風(fēng)險和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展起到重要作用。
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